摘要

在优化法治化营商环境过程中，基层执法领域“过罚相当”原则的合理运用显得尤为重要，但在多种因素的作用下，导致部分案件的处罚结果背离“过罚相当”原则，使得处罚结果并不被大众所认可，进而造成不必要的负面影响。本文通过部分典型案例分析，揭示个案中“过罚不当”的现象及分析其背后深层次原因，包括基层执法求稳求无错的心态，在循规蹈矩后容易造成“小过重罚”“机械执法”等问题。本文认为配套制度的缺失和个案的不当执行是导致“过罚不当”的重要原因，进而探讨了完善“过罚相当”原则在基层执法中合理运用的策略，提出了“定时优化自由裁量清单”“合理适用‘首违不罚’制度”“联动使用‘公益减罚’+‘轻微速罚’制度”“建立健全疑难案件容错机制”“增加行政相对人场外反馈救济制度”等五项破局之策，旨在优化法治化营商环境，并提出了针对性的改进建议。以期为未来的研究和实践提供有价值的参考。

关键词：营商环境；基层执法；负面现状；过罚相当；配套制度

一、“过罚相当”原则在基层执法领域的负面现状

（一）“小过重罚”：违法事实认定后的官民两无奈

在法治化营商环境构建的进程中，基层执法领域是基石，其直接关系到法律实施的效果与公正。然而，在实践中，面对新型案件或是疑难复杂案件，处罚结果并不能让大众所接受，尤其是“小过重罚”的现象，更是容易成为社会热点，引发多方争议与探讨。这种现象在诸如食品卫生、环境保护、安全生产、市场监管等多领域均有出现，如何在处罚与教育之间，在法律适用与事实认定之间找到平衡点，避免对经营者造成过度的经济压力，同时又能起到有效的警示作用，成为基层执法者面临的难题。

卫生食品领域，以笔者亲身经历案例为例，笔者曾在2022年3月在单位楼下超市购买两袋速食面包，保质期只有三天，但购买那天的时间已经超过了标签上载明的保质期一天，即该食品过期一天。因经营者售后态度恶劣，笔者向当地市场监管举报。根据《食品安全法》第124条规定，生产经营超过保质期的食品，货值一万以下，处五到十万的罚款，货值一万以上，处货值金额十到二十倍的罚款。上述两袋面包花费6元，按此规定最少也应处五万元的处罚。该纠纷最终以经营者书面道歉结束，但试想，若是消费者坚持要求依法处罚，作为执法机关，按照法律条款的规定，最少也应处五万元罚款，若是处罚对象是大型商超还好，若换成小商小贩，一年到头也赚不了几个钱，这样的处罚便很容易引起社会舆论的哗然。

无独有偶，之前引起全社会关注的“有毒芹菜天价处罚”案，也是同样的性质，案情大致为：福建一老伯早上出门时，购买了邻居家自家菜地种的芹菜，随后去菜市场转卖，经转卖后获利14元。后因当地市场监管日常巡查时，抽检了该芹菜，结果是残留农药超标。按《食品安全法》124条规定，农药残留超标，货值不足一万，按五到十万处以罚款，故当地市场监管局对该老伯处罚款五万元。后被当地媒体报道，引发社会热议。

结合上述案例，我们不禁也会有这样的思考，执法部门认定此类次能够为属于违法行为没错，适用的法律也正确，但为何处罚结果容易引起争议，成了所谓的“小过重罚”。执法者在面对法律的刚性要求与个案的复杂性之间，有时也会陷入了两难境地，不得不在遵循法律与追求个案合理之间进行艰难抉择，这不仅增加了执法成本，也影响了执法效率与公信力。

（二）“机械执法”：最高效也最易出错

在法治化营商环境的构建中，基层执法的全面性与准确性是衡量法治环境优劣的重要指标。然而，“机械执法”现象的出现，却在一定程度上削弱了执法的灵活性与公正性，成为法治化的一个负面现状。所谓“机械执法”，指的是执法者在处理案件时，过于依赖法律条文的字面意义或是此前类案的惯性操作，缺乏对案件具体情况的综合考量，导致执法行为僵化，缺乏人性化与合理性。这种执法方式在追求效率的同时，往往忽略了执法的本质——即实现法律的公正与社会的和谐。

环保执法领域，以某市某环保处罚案件为例。经举报，当地环保局对某企业进行现场执法检查，检查过程中发现该企业已经歇业停产，但根据现场痕迹，可初步判断此前有过生产痕迹，经现场负责人笔录陈述，原先有水泥砖块生产和销售业务，也引进过相应的生产线，但生产了几天就停业了。而根据《建设项目环境保护管理条例》第十九条规定，编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。此类项目的环境保护配套设备应当是要环评审批且验收后才能投入使用，否则将按该条例第二十三条之规定，处二十至一百万的罚款，该案例中，尽管该企业已经处于停产歇业状态，未审批验收的生产线也已全部清除的情况下，当地环保局仍对此处四十八万的罚款（基本没有考虑企业实际状况和积极整改的情况）。

这种“机械执法”的模式忽视了企业改正错误的积极态度和实际行动，不仅未能起到教育与引导的作用，反而可能挫伤企业主动遵守法律的积极性，且高额罚款也很容易使得原先有希望起死回生的企业一蹶不振。长此以往，极易对优化营商环境造成负面影响。

“机械执法”现象的根本原因在于，基层执法者在处理具体案件时，面对复杂的法律条文与行政规定，缺乏足够的裁量空间与决策指导。这种情况下，执法者往往选择最简单、最直接的处理方式，即严格按照法律条文执行，避免因“裁量不当”而引发的争议与追责。然而，这种做法忽视了法律实施的灵活性与人性化原则，导致执法行为与社会现实脱节，甚至产生反效果。

二、个案“过罚不当”：多种原因合力下的必然之果（一）法定处罚额度的难以逾越

从前述处罚案例中，可以看出，“过罚相当”原则的实施，容易遭遇法定处罚额度这一难以逾越的障碍。法定处罚额度作为法律规定的硬性标准，旨在确保法律面前人人平等，维护法律的权威与公正。然而，在具体案件的处理中，这一硬性标准有时却成为限制执法者灵活裁量的枷锁，导致“小过重罚”现象的频发。

《行政处罚法》对各类违法行为设定了具体的处罚种类，其他各类单行法也都设定了具体的处罚幅度，目的是通过明确的法律条文，减少执法过程中的主观因素，避免权力滥用。然而，这种设定也限制了执法者在面对复杂多变的案件时，根据违法行为的具体情节和社会危害程度进行灵活裁量的空间。在一些社会热点案例中，如“方林富炒货店违法广告法案件”、“天价毒芹菜案件”、最高检在今年7月8日新闻发布会上所述的“过期葡萄酒高额处罚案”，无一不是在对“小过重罚”现象的否定。

法定处罚额度在于法律制定时对违法行为性质、情节和社会危害程度的预先判断与设定，但往往无法完全适用各种复杂多变的具体场景。执法者在面对具体案件时，即使对违法行为的性质和情节有较为全面地了解，也可能因法定处罚额度的限制，无法做出与违法行为相称的处罚决定，从而导致“过罚不当”的结果。此外，缺乏明确的裁量基准和指导原则，也使得执法者在处理个案时，难以在法定处罚额度的框架内做出合理判断，增加了执法过程中的不确定性。

（二）固化的裁量基准有利有弊

固化的裁量基准在基层执法领域中扮演着双刃剑的角色，既为执法者提供了明确的指导，确保了执法行为的统一性和可预测性，也在某种程度上限制了执法者根据实际情况灵活调整处罚幅度的能力。以浙江省生态环境处罚自由裁量表中“需要配套建设的环境保护设施未经验收或验收不合格，投入生产使用、验收中弄虚作假的裁量标准”为例，如下图。

注明2：本表裁量的计算方法为：罚款金额＝裁量百分值总和×建设项目总投资额×5%。

根据该图示及注明可以看出，此类违法行为的处罚金额可变通的幅度几乎没有，根据相应的情况，勾选裁量分值，进而得出最终的处罚额度。但根据实践情况来看，区区10个左右的裁量内容考虑点，无法覆盖越来越复杂化的具体情况，而这类裁量表恰恰是目前浙江省生态环境领域处罚自由裁量金额的一个最主要计算依据。

当然了，裁量权的清晰化并非坏事，至少给基层执法者指明了方向。若是无裁量基准的指向，那基层执法者更加无所适从。以《浙江省生态环境保护条例》第65条规定为例：生态环境服务机构在有关生态环境服务活动中弄虚作假的，由环境主管部门处五万元到二十万元罚款，情节严重的处二十万元到五十万元以下罚款。而此处的情节严重却并没有评价标准。此前在S市便发生了此类案件，多家生态环境服务机构在给其他企业出具数据检测报告中弄虚作假，根据服务对象和次数的不同，有出几份报告的，也有出几十份甚至上百份的，但因上述条款或其他配套条款中没有明确关于此处属于“情节严重”的规定，执法者若按20万元以上进行处罚，则会面临处罚依据不足的尴尬状况，但若对这几家服务机构按同一力度进行处罚，则明显有违公平原则，导致违法次数多与少并无区别，打击守法者的积极性。

总体而言，固化的裁量基准在基层执法中的运用，既有其积极的一面，也有不可忽视的局限性。裁量基准的明确化、固定化有利于基层执法者按图索骥，不至于无所适从。但基于普遍性的原则和标准，又难以全面覆盖纷繁复杂的执法情境，导致在面对个案时可能出现“过罚不当”的情况。

（三）执法者求稳思路难改变

在法治化营商环境的构建过程中，基层执法领域中执法者的求稳心态成为制约“过罚相当”原则合理运用的一大因素。这种求稳心态主要表现为执法者在面对具体案件时，倾向于遵循既定的法律条文和裁量基准，避免因裁量不当而可能引发的争议与责任。然而，这种过于保守的执法思路，往往忽视了个案的具体情况，导致“过罚不当”的现象频发，影响了法治化营商环境的优化。

这种求稳心态的背后，反映了当前基层执法领域中一些深层次的问题。首先，执法者对“过罚相当”原则的理解和认识不足，未能将教育与处罚相结合的执法理念融入日常执法实践中，导致在处理个案时，难以做到既有力度又有温度的执法。其次，缺乏有效的激励机制，基层执法者在面对复杂多变的执法环境时，往往更倾向于选择那些风险最小、争议最少的执法方式，即使这种执法方式可能与“过罚相当”原则相违背。最后，执法过程中缺乏充分的监督与制衡，导致执法者在执法时缺乏必要的外部压力与引导，难以克服求稳心态的局限性。

三、基层执法完善“过罚相当”原则合理运用的破局之策

不难看出，基层执法者所面临的现实困境多样化，形成原因也是内外皆有。为此，本文提出如下建议，以期为基层执法者的执法寻求优化之路。

（一）定时优化自由裁量清单

自由裁量清单是执法者在处理案件时，根据违法行为的性质、情节和社会危害程度，作出适当处罚决定的依据。然而，随着社会经济环境的变化，原有的裁量基准可能不再适应新的执法需求。例如，随着科技的发展，新型业态不断涌现，原有的自由裁量清单可能无法全面覆盖新的违法行为类型，导致执法者在面对新兴领域时，缺乏明确的指导，影响执法的公正与合理。此外，社会公众对执法公正性的期待也在不断提高，旧有的裁量基准可能难以满足这一需求，导致“过罚不当”的现象频发，影响法治化营商环境的建设。那么通过定期评估与调整自由裁量清单，自下而上反馈问题，再通过顶层设计，优化解决方案，从而不断优化“过罚相当”原则在基层执法中的实施。

此类优化应当建立一套科学的评估体系，绝非为了优化而优化，在清单变更前，应定期召开专家咨询会议，邀请法学专家、行业代表、公众代表等多方参与，共同讨论自由裁量清单的优化方向。通过专家的深度分析与公众的广泛参与，可以确保自由裁量清单的调整不仅符合法律精神，也充分考虑社会需求与公众期待，使得自由裁量清单能够及时反映法律和社会变化，保持其适应性与合理性。这不仅有助于提升基层执法的公正性与效率，也为法治化营商环境的持续优化提供了坚实的基础。

（二）合理适用“首违不罚”制度

在法治化营商环境的构建中，基层执法如何在保障法律权威的同时，体现执法的人性和温度，是实现“过罚相当”原则的重要考量。在此背景下，“首违不罚”制度作为一种创新的执法理念，旨在对于首次轻微违法的行为给予警告而非直接处罚，以教育引导为主，兼顾了法律的惩戒性和教育性，成为了优化执法方式、促进营商环境和谐发展的重要手段。目前来看，各地各个部门均已在制定“首违不罚”的清单目录，并在实践中得以适用。

“首违不罚”制度的核心价值在于，它体现了执法的灵活性与人性化，避免了对轻微违法行为一刀切的处罚，减轻了对企业和个人不必要的经济负担，同时通过教育引导，促使违法者自觉遵守法律法规，从而达到预防和减少违法行为的目的。例如，如某车辆在行驶过程中，压到了实线，鉴于该车辆属于首次违法，且未造成社会危险，S市交通执法部门决定予以警告，而非原先的扣分罚款。这种处理方式也取得了良好的社会反响。

当然，合理适用“首违不罚”制度也会面临着一系列挑战。首先，界定“首次违法”和“轻微违法”成为关键。这需要执法者在执法过程中，充分考量违法行为的性质、情节和社会危害程度，避免将严重违法行为纳入“首违不罚”的范围。目前来看，各地区各部门均在不同程度上制定了“免罚清单”。其次，必须避免一些违法者故意利用制度漏洞，多次轻微违规以逃避处罚。这就要求建立健全的执法记录与追踪系统，对违法者的历史行为进行有效监控。

为合理适用“首违不罚”制度，应从以下几个方面入手：首先，细化“首违不罚”的适用范围和条件，明确轻微违法的具体标准。其次，加强执法记录与追踪，利用现代信息技术建立完善的执法信息平台，对违法者的行为进行实时记录和分析，确保“首次”这一前提。再次，强化执法培训与教育，提升执法者对“首违不罚”制度的理解与运用能力，确保其在具体执法中能够准确判断违法行为的性质。最后，建立有效的社会监督机制，鼓励公众参与执法监督，对滥用“首违不罚”制度的行为进行举报与反馈，确保制度的健康运行。

（三）联动使用“公益减罚“+”轻微速罚”制度

联动使用“公益减罚”与“轻微速罚”制度，旨在平衡基层执法中的教育与处罚，同时促进社会公益与营商环境的和谐发展。这两种制度的合理运用，能够有效提升“过罚相当”原则在具体执法实践中的适应性和有效性，为法治化营商环境的构建注入新的活力。

“公益减罚”制度，是指在违法行为轻微且未造成严重社会危害的情况下，违法行为人通过参与社会公益服务或定向服务等方式，以实际行动弥补其违法行为对社会的负面影响，从而获得减轻或免除处罚的机会。这种制度设计的核心在于，它不仅考虑了违法行为的社会危害性，更强调了违法行为人认识错误、改正错误、承担社会责任的积极态度，从而实现了法律效果与社会效果的统一。

例如，某企业生产时废气排放略微超标这一违法行为案件中，环节执法部门决定给予该企业“公益减罚”的机会，要求其在限期改正违法行为的前提下，参与当地植树造林公益活动，以实际行动弥补其违法行为对环境的影响。这种处理方式既维护了法律的权威，又体现了对小微企业的理解与支持，通过实际行动教育引导企业自觉遵守法律法规，同时也促进了当地生态环境的改善。

“轻微速罚”制度则侧重于提升基层执法的效率，减轻企业因轻微违法行为而面临的过度经济负担。对于那些情节轻微、社会危害性小的违法行为，执法部门可采取简易程序，迅速作出处罚决定，同时降低罚款额度，以达到既教育又减轻企业负担的目的。这种制度设计的关键在于，它在保障法律实施的权威性与公正性的同时，更加注重执法的效率与合理性，避免了因“小过重罚”而导致的负面影响，增强了企业在法治化营商环境中的信心与参与感。

联动使用“公益减罚”与“轻微速罚”制度，能够形成一种良性互动机制，既提升了基层执法的效率与合理性，又增强了违法行为人对社会公益与法律法规的尊重与遵守，最终促进了法治化营商环境的和谐发展。

联动使用“公益减罚”与“轻微速罚”制度，不仅有助于优化基层执法方式，实现“过罚相当”原则的合理运用，也是构建和谐法治化营商环境的重要举措。

（四）建立健全疑难案件容错机制

在法治化营商环境的构建中，基层执法领域面对的疑难案件往往考验着执法者对“过罚相当”原则的精准把握与灵活运用。疑难案件的复杂性与不确定性，要求执法者在确保法律权威的同时，也要具备一定的容错空间，以适应个案的特殊需求，实现公正与合理的执法。建立健全疑难案件容错机制，成为优化法治化营商环境、合理运用“过罚相当”原则必不可少的环节。

容错机制的核心价值在于，它为执法者在处理疑难案件时提供了必要的灵活性与创新空间，且降低了执法者的心理负担。在面对那些法律法规规定模糊、裁量标准不明的案件时，容错机制允许执法者在遵循基本原则的前提下，根据案件的具体情况和违法行为的社会危害程度，做出更为人性化、更为合理的裁量。例如，在此前直播行业兴起时，作为安全生产的主管部门，便提出这样的疑问，直播带货的个人是否属于《安全生产法》第二条所称的“生产经营单位”，如果是从事传统线下销售的个人，但凡涉及与安全生产经营相关，均可以通过《安全生产法》的相关规定进行约束。但如直播行业这类新兴事物，基层执法者便需要进行判断与选择，每个人或许都会有不同的观点，若是一味地从严对待，很有可能会扼杀创新的活力，不利于新兴业态的发展。此时，容错机制的引入，使得执法者能够综合考虑创新的价值与违法行为的性质，以教育引导为主，避免了过度处罚，既维护了法律的严肃性，又为新兴业态的健康发展留出了空间，体现了法治化营商环境对创新的包容与支持。

为避免制度的滥用，导致因个案裁量的灵活性而引发公众质疑，可考虑以下方面：一是细化容错机制的适用条件与流程，明确“疑难案件”的具体标准，确保机制在基层执法中的科学性与合理性。二是探索建立容错机制的案例库，收集与整理典型疑难案件的处理经验，为执法者提供参考与借鉴。

建立健全疑难案件容错机制，能够有效提升基层执法的灵活性与合理性，促进“过罚相当”原则在具体执法实践中的精准运用，为法治化营商环境的构建提供有力的执法保障。

（五）增加行政相对人场外反馈救济制度

在法治化营商环境的构建中，基层执法领域的“过罚相当”原则实践往往受到多方面因素的制约，其中行政相对人的反馈与救济渠道的缺失或不足，成为影响执法公正与合理性的重要因素。为优化法治化营商环境，确保“过罚相当”原则的合理运用，有必要增加行政相对人场外反馈救济制度，以构建更为透明、公正、高效的执法环境。

行政相对人，即执法行为的直接对象或受害人，在面对执法决定时，其反馈与救济的权利应得到充分保障。然而，在现有制度框架下，行政相对人的反馈渠道往往不够畅通，救济机制也存在一定的局限性，导致其在面对“过罚不当”情况时，难以有效表达意见与寻求救济，影响了最终执法决定的公正性与合理性。例如，上述“天价毒芹菜”案件中，福建陈姓老伯在遭遇“过罚不当”的执法决定后，因缺乏有效的反馈与救济渠道，只能被动接受处罚，直到媒体曝光后，才以“法院对市场局执行申请决定不予执行”而结束。

增加行政相对人场外反馈救济制度，旨在通过构建一个独立于具体执法过程之外的反馈与救济平台，为行政相对人提供一个公正、透明的渠道，表达其对可能形成的执法决定提出异议（可在“罚前告知阶段”提出），进而寻求相应的救济。这种制度设计的核心价值在于，它不仅能够及时反映行政相对人的合理诉求，促使执法者重新审视与调整执法决定，确保“过罚相当”原则在个案中的合理运用，还能够增强执法过程的透明度与公众参与度，提升执法的公信力与社会接受度。

建立独立的反馈救济平台：如设立一个以司法局牵头，各个执法部门参与的专门的行政相对人反馈救济机构，负责接收、处理与反馈行政相对人对执法过程的异议，确保其意见能够得到及时、公正地处理。该机构应保持独立性，避免受到具体执法部门的干预，确保其处理结果的公正性与权威性。具体可依托“浙里办”、“民呼我为”等平台，确保行政相对人能够及时的提出己方的异议，同时也完善反馈处理流程，确保所有意见能够得到及时、妥善的处理，增强反馈机制的有效性与响应速度。

建立健全的监督机制：通过引入第三方监督机构（如目前S市在实施的行政评查工作，对各地各部门的重大决策、重大执法决定等进行评查）和公众参与机制，对行政处罚作出的过程及结论进行监督与评估，确保其处理结果的公正与透明。同时也应当按国务院关于推行“三项制度”的意见，及时且全面公开本机关所办理的行政处罚决定，接受社会公众的监督与评价，增强执法过程的透明度与社会信任度。

增加行政相对人场外反馈救济制度，不仅能够有效提升基层执法的公正性与合理性，也能够促进执法者与行政相对人之间的沟通与理解，为法治化营商环境的构建提供有力的制度保障。在这一过程中，需要各相关部门的共同努力，确保制度既能体现法律的权威与公正，又能充分考虑社会需求与公众期待。

四、结语：水舟共进、相辅相成

在法治化营商环境的构建过程中，基层执法与优化营商环境呈现出水舟共进、相辅相成的关系。正如舟行水上，需得水之承载方能行远。基层执法如同船桨，需精准而有力地划动，方能推动法治之舟平稳前行；而优化营商环境，则如同前行的方向，指引着法治之舟驶向更加繁荣的未来。因此，基层执法与优化营商环境之间的关系，正如水与舟，舟与水，相辅相成，缺一不可。基层执法的规范化与“过罚相当”原则的合理运用，对于营造一个公正、透明、高效的法治化营商环境至关重要，能够为企业提供稳定可预期的经营环境，激发市场活力，促进经济高质量发展。