力度与温度兼具 法理与道理相融——论过罚相当原则在优化营商环境中的适用

内容提要：

近年来，市场主体因轻微违法行为受到高额罚款的现象频频发生。“小过重罚”问题凸显，给营商环境带来了一定负面影响。本文通过对典型案例进行剖析，总结出现“小过重罚”的主要原因，在于立法倾向重罚主义、自由裁量空间不明确、执法程序形式化、执法理念陈旧等。通过追溯过罚相当原则的起源和内涵，结合该原则的发展变化，梳理当前规范性文件中该原则的体现形式，尝试从全面细化“过”的考量因素、合理规范“罚”的定量分析、明确“相当”的判断标准这三方面对过罚相当的标准进行重构。最后，从优化营商环境的角度，提出不断更新行政执法理念、全面开展“说理式”执法、科学规范自由裁量权、完善配套体制机制四个方面的可行路径，以期在执法领域将过罚相当原则落到实处。

关键词：小过重罚  过罚相当  营商环境  自由裁量

引言

2019年2月，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议上作出了“法治是最好的营商环境”这一重要论断，进一步为优化营商环境，支持市场主体平等竞争、蓬勃发展，推动中国经济实现高质量发展指明了方向。2019年10月，国务院颁布了《优化营商环境条例》。2024年1月26日，我省也出台了《浙江省优化营商环境条例》。就行政执法领域，2024年浙江省人民政府办公厅出台了《关于进一步提升行政执法质效助力打造营商环境最优省的指导意见》（ 浙政办发〔2024〕10 号 ）。全省各地也相继出台了配套文件。在这些指导文件中，“过罚相当”原则被频繁提及，成为各地行政处罚工作提质增效的重要评判标准。笔者将通过对当前行政处罚领域小过重罚案例的分析，探究此种现象背后的执法逻辑，提出过罚相当的判断标准，并据此提出过罚相当原则在优化营商环境中具体适用路径。

一、典型案例分析

（一）基本案情

1.基本事实

曾某系经营烟酒的个体工商户。2011年其购进6瓶葡萄酒，售价每瓶78元，保质期为6年。2018年4月，某县食药监局接到投诉称曾某销售的葡萄酒已过期。经核查，曾某已销售过期葡萄酒1瓶，库存5瓶。事后，曾某向顾客退款、赔礼道歉，配合该县食药监局工作人员工作。

2.行政处罚情况

2018年5月22日，该县食药监局向曾某送达《行政处罚事先告知书》、《听证告知书》。2018年5月24日，曾某认为罚款过重，提交了《行政处罚申辩书》，该县食药监局进行了复核并经集体讨论。2018年7月5日，该县食药监局对曾某作出没收过期葡萄酒5瓶，处以5万元罚款的行政处罚。

3.复议及诉讼情况

2018年11月，曾某提起行政复议，复议机关维持了行政处罚决定。曾某不服提起行政诉讼。2018年12月，一审法院以行政执法机关适用《食品安全法》对曾某予以从轻处罚与案件情况相符，不存在将自由裁量权变为“主观随意”处罚权及适用法律不当问题为由，驳回了曾某的诉求。曾某不服，提起上诉。2019年4月，二审法院以该县食药监局对曾某没收过期食品，并处5万元罚款，系在法定量刑起点给予处罚，已考虑了当事人违法数额较小等情节为由，驳回曾某上诉请求，维持原判。曾某不服，向高院申请再审。2020年7月，再审法院以对曾某的行政处罚符合过罚相当原则，维持了二审判决。2024年，最高检对该案进行抗诉，该县市场监管局重新作出处罚决定，对曾某出售过期红酒的行为不予罚款，没收五瓶过期葡萄酒。

 一瓶售价78元的过期葡萄酒，罚款却高达5万元，曾某维权历时6年之久，最终历经重重险阻,通过最高检的抗诉才让执法机关重新作出不予罚款的行政处罚决定。该案系典型的“小过重罚”案例，与近几年引发舆论较高关注的“毒芹菜案”、“方林富炒货店案”系同类情况。“小过重罚”现象频发，一方面可能会削减市场主体发展信心，损害执法公信力，给营商环境带来不可避免的负面影响；另一方面，此类现象也反映出执法机关在行政处罚领域落实过罚相当原则陷入现实困境，亟待引起重视并加以研究解决。

（二）背后原因

1.立法倾向重罚主义

在实践中，“小过重罚”往往集中在食品安全、生态环境等领域，这些重点领域直接关乎民生福祉，甚至关系到人类生存和发展，故在行政管理层面上对市场主体提出了更高标准的要求。我国在前述特殊领域的立法倾向为重罚主义，以期通过重罚实现对违法者和潜在违法者的特别威慑和一般威慑。比如对于常见的市场主体环境违法行为，特别是连续性的违法排污行为，罚款惩罚倾向就是重罚。最高院公布的典型案例“某公司诉海南省文昌市生态环境局、海南省文昌市人民政府行政处罚及行政复议案 ”正体现了这一立法倾向，该案例中作出行政处罚的法律依据为《建设项目环境保护管理条例》第二十三条之规定，该条规定针对逾期不改正未验先用的违法行为，明确罚款幅度为100万元以上200万元以下。由此可以看出，对于逾期不改正未验先用的违法行为的，100万元的罚款幅度系法定最低处罚起点。若执法机关要突破该处罚起点，适用“过罚相当原则”来减轻对市场主体的处罚，在实践操作中并无相应的法律依据。

结合新修订的《固体废物污染环境防治法》对于所涉罚款这一项内容变化（详见“新旧《固废法》罚款条款对比”），可以发现新修订的《固体废物污染环境防治法》中对于市场主体设定的罚款数值以10倍、5倍等倍数方式大幅度提高，足见我国在环保领域的重罚主义倾向。

2.自由裁量空间不明确

规范行政裁量权基准制定和管理，对保障法律、法规、规章有效实施，规范行政执法行为，维护社会公平正义具有重要意义。从各地颁布的裁量文件规定来看，执法中的自由裁量权均由法律法规所赋予，这意味着对于执法机关而言，其对于自由裁量权的规范使用也受相应的法律法规所约束和限制。值得引起注意的是，立法层面对行政领域自由裁量权的控制仅能提供原则性指引，无法满足执法机关的现实需要，即尚需制定出明确指引裁量条款，来满足执法实践的需要。同时，立法具有滞后性，无法对所有现实问题作出详细指引。在此情形下，执法人员为规避自身失职渎职风险，大多仍高度依赖制定出台的裁量指引，将裁量的希望完全寄托在立法上。

以苏州市场监管领域涉及自由裁量为例，根据《中华人民共和国食品安全法实施条例》第六十七条以及苏州市《涉企轻微违法行为“免罚轻罚”4.0版清单》第九十六条的规定（详见下表“食品安全领域自由裁量”），如果出现行政相对人在一年内多次出现销售超过保质期食品、食品添加剂的情形，法条适用中会出现从轻和从重处罚的矛盾，所以在具体适用法条时仍需要进一步明确。

3.执法程序形式化

对于执法人员来说，其处理每个执法案件，一般都有其固有模式。第一步是查明违法事实，第二步是找到正确的法律依据，第三步是将案件所涉违法事实涵射到相应的法律规范中。在确定了违法事实和所适用的法律依据后，执法人员会遵循行政处罚法定程序要求（详见“行政处罚一般流程图”），最终作出处罚决定。在此过程中，执法人员往往会忽略涉企案件的特殊性。从处罚主体看，大多集中在小微企业、个体工商户，一般违法行为较轻微，但“小过重罚”会直接影响市场主体生产经营、使其声誉受损等；从违法行为看，所涉市场主体通常并不具有违法的主观故意，如前述最高院公报案例所述，污水处理公司主观上并不具有故意，并未意识到其行为的违法性；从危害结果看，涉企的大部分处罚案件仅具有微小的危害后果，可以通过整改方式消除相应危害后果。新闻媒体报道的“毒芹菜案”、“方林富炒货店案”等，执法人员均基本遵循前述执法思路。执法人员认为，只要实证法规范符合一般、公开、清晰、连续等“法律内在道德”的基本要求，无论案件是否具有特殊性或者具有何种特殊性，似乎都不应成为行政执法的重点。即便高额的罚款难以被市场主体所接受，执法过程依然具有正当性。

如在“北京乡土青铁锅焖面面馆行政处罚案件”中，该面馆因超越许可证载明的经营范围在外卖网经营凉菜，涉案金额虽然只有27元，却被处以罚款5万元。从该案处罚的程序来看，行政机关均严格按照《行政处罚法》规定的程序，向面馆作出《行政处罚事先告知书》、《听证告知书》并依法送达。在后续听证会当中也听取了当事人的陈述申辩。但这里面有一个问题，为什么听证程序没有令执法人员考虑到该案的特殊情况，为什么经过听证会依然无法让当事人能够接受处罚决定？事实上，此类情形在执法实践中普遍存在，对执法人员而言，其在作出行政决定前的法定程序中，往往更关注法定执法程序是否已走到位，极少会关注当事人提出的陈述申辩内容，而当事人受自身表达能力、专业能力等方面的限制，其意见事实上也很难在执法过程中被采纳。

4.执法理念陈旧

行政执法机关的执法思维模式仍主要停留在监管方面，以罚代管、重处罚轻服务，无法正确认识并践行“行政机关是营商环境重要的监管者、服务者与维护者”这一执法新理念。比如环保领域的行政处罚，环保法律法规对排污单位缴纳排污费作了明确规定，有些地方环保部门会以实现罚没收入的多少作为考评环保执法人员政绩的标准，致使一些执法人员将精力放在排污费的收取上，而未把心思用在管理上，只注重追求经济效益，不讲求立法本意及行政管理的社会效果，只热衷于财产罚，以罚款代替监督和管理。有些执法人员虽注重对市场主体依法进行处罚，但不能主动为市场主体治理污染出谋划策，针对市场主体生产经营中可能存在的违法风险点，不能提出有效的解决措施，指导市场主体灵活运用各种方式和手段将负面影响降到最低，使得执法活动与立法本意相脱节。

二、过罚相当原则

（一）过罚相当原则的内涵

学界通说认为，过罚相当原则缘起于刑法中的罪责刑相适应原则。该原则最早可追溯至1996年颁布的《行政处罚法》第四条第二款的规定。现行有效的2021年修订版《行政处罚法》第五条第二款规定，实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，已明确了过罚相当原则的定义。但该原则由较为抽象、概括的词语组成，具有较大不确定性，且与法律原则的适用方法一致，需通过权衡利益实现，故该规范的性质应属于法律原则。

过罚相当原则作为一项行政法理论与实践发展过程中形成的开创性成果，也是行政法中的比例原则与刑法中的罪刑相当原则的体现。关于行政法上的比例原则，可参考最高院公报案例苏州鼎盛食品公司不服苏州市工商局商标侵权行政处罚案中的相关表述进行界定，即行政机关依法对行政相对人的违法行为实施行政处罚时，在保证行政管理目标实现的同时，兼顾保护行政相对人的合法权益，行政处罚以达到行政执法目的和目标为限，并尽可能使相对人的权益遭受最小的损害。根据上述定义，结合学理通说，比例原则又可以进一步细分为三项子原则，即适当性原则、最小损害原则与均衡性原则。具体来说，适当性原则，是指对相对人的违法行为实施的行政处罚措施，必须能够达到所预期的行政管理目标。最小损害原则，是指在同样能实现目标的多种行政处罚措施之中，尽可能选择造成相对人的权益最小损害的措施；均衡性原则，是指行政处罚要兼顾保护行政相对人的合法权益，以达到行政执法目的和目标为限。

（二）过罚相当原则与比例原则的关系

过罚相当原则与比例原则都与行政处罚实体裁量紧密相关。目前，理论界有不少学者对行政处罚中比例原则与过罚相当原则的关系作了相关探讨，但在不论在立法还是司法实践中均尚未形成统一意见。主要可以归纳如下三类观点：

对此，笔者赞同上述第一种观点，在行政执法领域中，比例原则可以作为判断行政处罚的设定和实施是否符合过罚相当原则的分析工具和尺度标准。具体到行政处罚领域，可以参照前述比例原则的三个子原则，分别从三个角度综合判断过罚是否过当：

（1）从适当性角度来看，对相对人采取相应的行政处罚措施必须能够达到所预期的行政处罚的教育与惩戒目的。

（2）从最小损害角度来看，对相对人可采取的行政处罚措施有多种不同种类时，要在多种处罚措施中选择对相对人权利侵害最小的一种。

（3）从均衡性角度来看，对相对人受到处罚后对其权利造成的侵害程度，不应超过相对人实施该违法行为所能获得的利益限度。

（三）过罚相当原则的发展变化

“制度的发生、形成和确立都在时间流逝中完成。”历经二十五年，2021年修订的《行政处罚法》进一步对什么是“过”、怎么量“罚”、如何评判“相当性”进行细化，从立法层面推动过罚相当原则在行政法理论与研究中实现进阶发展。虽然从条款内容上来看，关于过罚相当原则的定义表述并未发生变化，但该原则在法律实践中不断被细化和发展，一些规范性文件中突出强调过罚相当原则，进一步提出具体举措健全行政裁量权基准制度。

从过罚相当原则的发展历程来看，行政裁量基准的制定和行政法比例原则的适用在其中留下了两道不可磨灭的印记。前者是随着“行政主导型”社会的发展，行政机关积极采取自我控制方式来制约行政裁量的手段，后者则体现了比例原则逐渐在我国本土环境中落地、生根、结果的过程。“法律的生命在于经验而不在于逻辑”。在这一发展历程中，同样离不开法院在促进个案争议中所发挥的能动性。由此可见，在过罚相当原则后续具体适用的过程中，更需要立法、行政、司法各部门良性互动，协同推进。

三、过罚相当的标准构建

（一）当前规范性文件中“过罚相当”的体现形式

笔者检索并梳理了常见领域中与市场主体相关行政处罚裁量权规范性文件，发现在相关规定中通常会先设置一些裁量因素，再根据相应裁量因素设置不同阶格，从而构造裁量基准。裁量因素主要是基于对“过”（即违法行为达到何种程度应受行政处罚）的定性进行考量而设置的。其中，引人注目的是主观过错和后果这两个因素。（详见表1）

一方面，以2021年修订的《行政处罚法》作为分水岭，该法修订前学界对主观过错是否应作为“过”的定性要素一直存在争议，该法修订后，其第三十三条第二款的规定明确将主观过错纳入“过”的判定中。故相关规范性文件中将主观过错作为裁量因素的规定已相当普遍，体现出了对过罚相当原则的细化。其中，部分规范性文件将主观过错作为独立裁量因素,与“情节”因素并列，此处主观过错不再评价为“情节”因素；而部分规范性文件将主观过错纳入“综合考虑”，会与诸如手段、次数等其他因素作为裁量情节的因素并列。另一方面，后果因素一般不作为“过”的认定要件。比如，闯红灯未造成危害后果，但违反了道路交通安全法规，仍应评价为违法行为。与主观过错的表述方式相似，后果因素在规范性文件中有直接套用《行政处罚法》中过罚相当原则条款的表述，也有将其纳入综合考虑的裁量体系之中的。

另外，笔者在梳理规范性文件的过程中，也发现了行政裁量中的其他特殊考量因素，涉及范围较广，具体可以分为与违法行为相关的裁量因素、与违法行为人相关的裁量因素、特殊裁量因素这三种类型。其中，与违法行为相关的裁量因素具体包括手段、方式、持续时间、程度、次数和危害对象等；与违法行为人相关的裁量因素，比如当事人采取的纠正措施和纠正效果、当事人的年龄、智力及精神健康状况；当地经济发展水平、社会影响等作为特殊裁量因素在一些规范性文件中进行综合考量，如《药品监督管理行政处罚裁量适用规则》第六条第一款第（七）项将“违法行为造成的损害后果以及社会影响”作为裁量时综合考虑的情形。

（二）过罚相当原则运用的现实困境

1.“过”的考量因素未予以细化。

1996年颁布的《行政处罚法》，历经2009年、2017年两次修正，一直到2021年修订的《行政处罚法》，仅变更了过罚相当条款的顺序，相应条款内容未作任何改变。该条款列举了四个考量因素，即“事实”、“性质”、“情节”和“后果”，但并未就考量因素进行细化，没有办法为过罚相当原则的适用提供具体的判断标准。

2.“罚”的定量分析不统一。

“罚”主要涉及罚不罚（是否给予处罚）、罚什么（处罚种类）、怎么罚（量罚幅度）。但如前所述，过罚相当原则属于法律原则，需通过权衡利益进行适用。因各地行政实践背景不同，不同地区不同领域标准各异，导致同一违法行为对应的法律后果可能出现差异，相对人可能会因为缺乏对结果的可预期性，甚至对相应行政处罚决定或者规范性文件的合法性和合理性提出质疑。而在具体实施行政处罚时，往往因为缺乏可操作性的统一裁量基准，执法人员因个人对规范性文件的理解水平和业务能力差异，往往出现判断标准忽高忽低，同案不同罚的情况也时有发生。

3.“相当”的判断过于主观。

通过上文第二部分对过罚相当原则与比例原则关系的辨析，虽然从理论上可以得出比例原则可以成为判断过罚相当原则中的“相当性”的工具这一结论。但就具体适用标准而言，在学界仍未形成统一定论。作为一个模糊性概念，相当性的判断主要存在以下两个方面的问题。一是其作为“过”与“罚”之间的关联要素，具有较大的主观性，无法套用统一标准对具体个案进行逻辑充分的论证分析。二是因为受“过”与“罚”本身的局限性，利益均衡标准模糊，个案裁量受执法人员的主观判断影响较大，无法真正实现“类案同罚”。

因此，在实践中还需要进一步解决对“过”、“罚”“相当性”更细化、更具实操性的判断标准。

（三）新标准的构建

根据前述分析，笔者尝试从以下三个方面在行政执法领域构建过罚相当原则适用的新标准：

1.全面细化“过”的考量因素。

过罚相当原则适用的前提条件是明确“过”的定性，进一步细化对违法行为构成要件的评价要素。比如，社会危害性可以考虑被列入“过”的裁量因素，且应当在行政处罚的立案、调查、处罚等全过程进行评价。同时，对个案中违法行为的评价，尽可能将影响到该案相关行为定性的法定要素和其他社会影响等因素进行全盘考量。上述社会危害性评价的时点主要是调查、审查具体违法行为阶段以及作出处罚决定时说理阶段。

2.合理规范“罚”的定量分析。

对“罚”的定量分析具有技术性和规范性双重要求。首先，过罚相当原则主要通过行政处罚的设定和实施予以体现。市场主体相关领域的法律法规已明确了相应违法行为的违则与罚则，不同地区的经济基础与社会环境存在显著差异，对执法自由裁量权的行使会根据实际情况发生变化。当相关法律法规设定的标准与实际情况不相符时，仍可以在合理规范限度内打破处罚幅度的界限，进一步作出减轻或者免除相应处罚的决定。其次，在优化营商环境背景下，应在认定事实清楚的情况下，积极适用从轻、减轻的处罚条款，处罚与教育相结合，维持市场生机。最后，科学设定裁量基准，让量罚幅度合理化规范化。

3.明确“相当”的判断标准。

正如上文第二部分的分析，在行政处罚领域可以借助比例原则这一分析工具，参照三个子原则的内涵，分别从三个角度综合判断过罚是否过当。除此之外，合理运用行政法中的平等原则，结合个案的具体情况，实质性判断类案是否属于同案。同时也需要考虑案件相应的背景情况、违法行为要件等，注意类案并非要求所有细节全部相同，需把握核心要点。

四、过罚相当原则在优化营商环境中的场景运用

法治是最好的营商环境。一线行政执法工作最为贴近人民群众的日常生活。在执法过程中准确运用“过罚相当”原则，有助于为市场主体营造宽松和谐的法治化营商环境。根据前面对于“过罚相当”原则的分析、论述，笔者结合自身政府法律服务工作经验，从优化营商环境的角度，提出如下建议：

（一）不断更新行政执法理念

1.政府领导干部要转变陈旧观念。行政执法机关要把思维模式从过去的“重管理”转变为“重服务”。法治化营商环境同我国政府“放管服”改革紧密相关。这项改革旨在打造服务型政府，释放市场活力，优化营商环境。要正确认识并践行“行政机关是营商环境重要的监管者、服务者与维护者”。特别是在行政处罚中强化包容审慎监管理念，促进行政处罚向既有力度又有温度的良法善治方向发展。

2.执法人员要将普法理念融入日常执法工作中。可以日常执法巡查为契机，对市场主体开展“法治体检”，运用大数据为市场主体画像，分门别类、有针对性地进行法治宣传，增强市场主体的法治意识，帮助其识别与自身经营行为直接相关的违法风险点，提出行政合规建议，并通过专业辅导，使其能够更好地理解法律法规要求，从源头减少违法违规行为。

3.柔性执法理念要贯穿始终。行政处罚对市场主体的影响并不仅仅停留在处罚行为作出过程中。行政机关对过罚相当原则的实际运用也不应当局限于行政处罚决定作出前。例如，在行政处罚进入强制执行阶段后，仍需通过全面评估，适当考虑市场主体生产可能受到的影响，并通过执行和解、暂缓执行、分期执行、减免加处罚金、滞纳金等方式，尽量降低执行行为对其造成负面影响。如行政处罚行为进入行政复议、行政诉讼阶段，发现原处罚行为确实存在过罚不当情形的，要用于自我纠错，灵活运用调解、和解方式实质性化解行政争议。

（二）全面开展“说理式”执法

1.讲清“四理”。

一要讲清“事理”。行政处罚的第一要务是查明违法事实，违法事实是确定是否进行处罚的根本。对于处罚过程中向当事人出具的法律文书，如事先告知书、处罚决定书等，其中所陈述的事实，必须要有一一对应的证据所印证，且说理中要对证据的三性，即真实性、合法性、关联性加以论证，确保对于违法事实的认定更具说服力。

二要讲准“法理”。行政处罚的核心是要充分表述清楚对于法律适用的理由。法律适用的准确首先要建立在对于违法事实的正确认定，必须结合案情开展法律适用的说理，不能随心所欲作出解释。说理时要注意详细地引用所依据的违则罚则，使行政相对人能更直观地理解，起到较好的教育作用。

三要讲透“道理”。行政处罚的重点在于自由裁量的准确适用。执法过程中要把法律规定与当事人具体违法事实、情节及结果相结合，详细分析行政相对人是否具有主观过错、是否具有改正行为，是否违法情节轻微存在从轻、减轻以及免罚情形。    

四要讲明“情理”。能够让行政相对人接受的行政处罚一定是法理透彻、事理清晰、情理感人，即法理、事理、情理并重的处罚内容，具体到是否采纳行政相对人的陈述申辩以及听证意见，说明是否采纳的详细理由，尤其对不予采纳的情形，要结合违法事实，充分援引相关法律法规进行全面分析，作出合理的解释与说明。

2.做好全流程释法说理。

以预防和化解行政争议为着力点，将“说理”贯穿于行政执法全过程，做好事前释法，事中说理，罚后释疑工作（详见下图）。 

（三）科学规范自由裁量权

行政裁量权基准是行政处罚中的具体执法尺度和标准。科学规范行政处罚裁量权基准调整适用是落实过罚相当原则的基础。具体而言，包括以下三个方面:

1.以清单明晰基准，规范行使处罚自由裁量权。

从裁量权基准的制定和实施层面来看，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十四条的规定，行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权。行政处罚裁量基准应当向社会公布。可依据法律法规权限设定并结合本地实际情况，制定具体的行政处罚裁量基准，继续全面推行行政裁量权基准“一单位一清单”集中公示，明确各类违法行为的处罚标准和幅度。同时，针对轻微违法和首次违法情形，实施轻微免罚告知承诺制，制发免罚轻罚清单，总结推广“首违不罚+公益减罚+轻微速罚”，尽可能降低对市场主体生产经营活动影响，确保行政处罚的公正性和合理性。

2.完善动态调整机制，提高裁量基准的适应性。

随着社会经济发展，法律法规不断修订和完善，原有的行政处罚裁量基准可能无法完全适应新的市场需求，在实际执法过程中可能会遇到新情况和新问题，因此需要通过动态调整机制来确保裁量基准与实际情况相适应。行政执法机关需要在相应的上级地方性法规、政府规章制定或修改后尽快配套制定行政裁量权基准，也要及时将一线执法工作中发现的新问题反馈给裁量基准制定机关，适时予以调整。

3.强化程序意识，避免裁量基准调整适用的随意性。

在行政处罚中，如果遇到需要突破法定基准的情况，需经过集体讨论等前置程序，从而避免个别执法人员的主观臆断和随意执法。尤其当出现适用现有行政裁量权基准可能出现明显不当、显失公平，或者适用的客观情况发生变化等情形，需要突破已有规定行使行政裁量权，必须严格按照相应程序，经集体讨论或其他法定流程后方可调整适用。

（四）完善配套体制机制

1.建立和推行案例指导制度

研究制定行政执法办案指南，对营商环境中常见的执法争议加强分类指导，加快建立和推行案例指导制度。通过建立柔性案例指导制度，统一执法标准，完善执法动态调整和评估机制，助力整体营商环境优化。案例指导制度建立的主体不局限于行政执法机关，也可推广至行政复议机关、司法机关等，更可通过多方联动方式，共同编写指导案例，统一法律适用标准，不断提升案例的适用性，增强案例的实践指导能力。

2.完善审核、论证机制。

从目前基层执法工作实际来看，因现有自由裁量基准的可操作性不强，执法人员提出的处罚建议往往停留在法定处罚幅度范围内，对于从轻处罚，特别是减轻处罚、免于处罚难以准确把握。这种情况下，除了加强对执法人员的专业能力、素养的培养，更要重视合法性审查阶段对案件过罚相当情节的审核，及时提出处理建议。要充分发挥法制科室、合法性审查中心、公职律师、法律顾问的作用，完善疑难案件论证制度。

3.建立执法人员容错免责机制。

正如前文所述，目前现有自由裁量基准的可操作性不强，且对于减轻处罚、免于处罚的指导过于原则，特别是大综合一体化改革过程中，大量行政处罚事项下放镇街进行办理，基层一线执法人员专业素养良莠不齐。因此，可以建立执法办案人员容错机制，为执法人员营造能动执法的良好氛围，降低其心理负担。