摘要：

    高质量发展建设共同富裕示范区花落浙江，“一个也不能掉队”的理念深入人心，棚户区改造、城中村改造等拆迁安置项目显然是实现共同富裕的一剂良药。然而从目前各地自行制定的集体土地上房屋征迁补偿政策来看，作为“户口尚在本村，人已嫁外村”的外嫁女群体却往往得不到同户同命的待遇，进而引起高频的诉讼与信访，束缚了大量的行政与司法资源。本文旨在通过对此类群体安置困境的现状分析与成因研究，以期为这道府院两难的题目探索破局之策，为实现共同富裕贡献自己的一份力量。

    关键词：外嫁女   府院两难  困境难解  破局之策

    一、现实困境：同户不同命现状下的府院民三难

    （一）政府束手：安置政策的历史沿用导致积重难返

    “外嫁女”并非一个法律概念，而是对本家的成年女性因嫁娶原因去其他地方生活，当该女性再次回到娘家时，人们就通俗的称之为外嫁女。俗话说“嫁出去的女儿，如同泼出去的水”，农村里的部分老百姓受上述旧观念的影响，认为女儿已经出嫁，在娘家的相关权益自然也没得享受，这一观念也自下而上的影响了行政机关的政策制定。部分地方政府在制定“集体土地上房屋的征补政策”时，将“户口一直在娘家从未迁出，但已婚嫁”的女性，虽未明文称之为“外嫁女”，但实质上确实做了区别对待。本文所探讨的“外嫁女”仅指此类人员。

    以绍兴地区为例，自2014年前后，开始大力度推进棚户区改造、城中村改造等项目，地方政府在制定此类集体土地上房屋的安置补偿政策时，最重要的条款莫过于房屋合法产权的认定以及户内安置人口的认定，前者关系到房屋基础认定面积的大小，后者关系到该户能否突破原房屋面积，而享受保底安置，两者一般取大进行确认。简单举例：原房屋面积100方，安置政策为人均保底40方，若安置人口为3人（即保底120方），则最终认定安置面积为120方，若安置人口为2人（即保底80方），则最终认定安置面积为100方。

    一般而言，对于安置人口的认定原则上都会规定为“以房屋动迁公告日，按户籍登记机关提供的在册户口为准”，但同时也会规定不计入安置人口的例外条件“随户口在册，但已嫁于外村且在本村无单独产权房屋的”。从形式上看，此类人员仅仅是有了一次婚嫁行为，其他的诸如户籍、住所地、村民福利等因素均未发生过变化，但却导致了其不能作为该户安置人口予以认定，对该户可获取的安置利益产生重大影响。

    同样为户内成员的男性，在安置人口的认定上，不仅未能与女性相一致，反而是更加的优待，已婚未生育，则对“尚未生育的小孩”加记一个虚拟人口，已婚育有一孩，则按独生子女额外加计一个虚拟人口的政策进行操作。显然，这一做法导致了本文所称的外嫁女“同户不同命”的安置困境。

    上述集体土地上外嫁女的安置政策推行已将近10年，据不完全统计，笔者担任法律顾问的街道所管辖的一个村落拆迁，因外嫁女引发的诉讼每年不低于10起，信访不低于30起，可想而知，整个辖区内的诉讼、信访以及吃亏不说话人群的总和数量有多么巨大。镇街层面作为安置政策的实施主体，即使认为存在不合理，却也有着权职不对等的无可奈何。市、县层面作为安置政策的制定主体，考量的范围更广泛，其从社会稳定性、政策延续性、更改难度、财政资金等各方面考虑，很难靠个人意志能够改变局面，市、县政府犹如涸辙之鲋，陷入鸟入樊笼的困境。

    （二）法院无策：有心改判却无良策为据

    司法是维护社会公平正义的最后一道防线。当我们有苦无处说述时，自然是希望人民法院能够通过公平、公正的裁判来定争止分。然后面对上述问题，人民法院有时也存在有心无力。司法权相较于行政权而言，其本质是一种判断权，他可以来判断行政权行使的对与错，但却无法代替行政权来行使行政权所特有的管理权。

    在涉及集体土地上房屋的征收与补偿工作时，当国家没有明确规定的情况下，一般由地方政府结合当地实际制定相关政策予以调整，在制定权限、内容、程序等没有明显违反法律规定的情况下，人民法院一般予以参照适用。

    虽然《行政诉讼法》第五十三条赋予了人民法院对地方政府所制定规范性文件审查的权利，但想要认定“规范性文件不合法”，需具备《最高院关于适用<行政诉讼法>的解释》第一百四十八条第二款所规定五个条件。但按照这五个条件来看，上述外嫁女政策文件的制定，很难被认定为不合法。如此一来，摆在法院面前的有三条路：1. 将安置政策作为裁量依据，认可行政机关对于此类人员的认定，即不予计入安置人口；2. 仍将安置政策作为裁量依据，但通过对文字的变相理解，否定行政机关对该条款的解读，即将此类人员排除适用例外情形，但这显然比较牵强；3. 否定安置政策的该部分条款，否定之后，无策可用，也就必然面临越俎代庖的困境。

    由此可见，无论人民法院作出哪种选择，都无法解决普通民众心中最朴素的公平观念，都很难真正做到定争止分、息诉服判，实质性化解行政争议。

    （三）民无所依：外嫁女的诉访两无奈

     1. 诉讼的无奈

    目前而言，外嫁女通过行政诉讼主张安置补偿利益的案件，一般分为两类。一是行政协议类诉讼，外嫁女作为利害关系人要求撤销行政机关与户主签订的未将其计入安置人口的安置补偿协议，二是履职类诉讼，外嫁女要求法定补偿机关对其履行法定的补偿义务。

    就诉讼程序而言，鉴于行政诉讼的入门门槛较高，并不是每个当事人或者代理律师可以轻松上手的，作为诉讼而言，在未能准确把握诉讼请求的时候，就会面临各种程序问题。例如协议类诉讼，会存在《行政诉讼法》所规定的自知道或应该知道之日起，最长不超过一年的起诉期限，人民法院往往从协议签订之日开始计算，也就导致了行政相对人来起诉的时候很有可能已经超过了法定的最长起诉期限而被驳回起诉。再例如履职类诉讼，《行政诉讼法》38条规定了履职诉讼的前置条件（先向行政机关申请），行政相对人往往是直接诉讼，又回导致被驳回起诉；又或者是户主已经签订安置协议的情况下，安置协议已经明确不认定其作为安置人口，即行政机关已经履行了职责，至于履行是否正确，那是另一回事，在这种情况下仍要求履行法定职责，又会被驳回起诉。

    就诉讼实体而言，根据前文所述，法院出于对行政机关行政权力的尊重，一般都会认可其制定的规范性文件，所以“外嫁女”群体的诉求也很难得到支持。

    由此可以看出，此类行政案件的程序之复杂，实体之困难，绝非普通人能够玩得转，面临的阻力实在太多，也太无奈。

    2. 信访的无奈

    带有民主性和政治性的信访制度是我国国情的需要，对社会安定、人民民主起到维护和补救的作用。人民群众权益受到损害和遭遇不公待遇等情况下，通过这类低成本的信访方式，损害的利益和不公待遇可以得到恢复或有效处理。

    但信访制度在处理外嫁女问题上也有着他的局限性，在政府安置政策的制定、文意解读、全面落实等方面均已成定局的情况下，信访工作能够给当事人带来的也仅仅只有政策的解读和言语上的宽慰，但却并不能达成当事人的核心诉求。也就是说，这类外嫁女补偿的敏感问题，通过信访可以说几乎是无法解决的。

    二、困境之源：多种原因合力下的必然之果

    （一）根本原因：集体土地上房屋征补领域法律规范不全

    从法律层面来讲，我国在集体土地上房屋的征收补偿领域，有着相当长时间的空白。在2020年1月1日之前（新《土地管理法》修正时间），旧的《土地管理法》第四十七条第二款规定：“ 征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”，人民法院在审理此类案件时，对于房屋补偿的追本溯源，往往是归类到这里的“地上附着物”。2020年1月1日之后，新修订的《土地管理法》第四十八条第二款规定：“征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用”，直到在这之后，农村房屋补偿才有了自己专有的法律依据。

    由此也可以看出，直到2020年，集体土地上房屋补偿有了立法上的突破与明确，但仅仅只有这一句两句的法律渊源，显然不足以应对当今社会纷扰复杂的拆迁安置工作。集体土地上的房屋整补程序并没有像国有土地上房屋的整补那样，从国务院、省级两级制定完整的征收补偿程序与办法，这是我们在立法上的缺失，所以需要地方政策自行结合当地实际出台相关政策，从实际出发也往往会受限于实际。所以，当民众呼声与地方政府出台的政策有所出入时，如何通过法律、法规的制定，来实现权益的救济，就变得尤为重要。农村情况的复杂性所带来立法的滞后性，进而导致法律层面的不完善，这就是外嫁女人群同户不同命的根本原因。

    （二）具体原因：未能因时制宜的沿用历史政策

    近些年来，民众的呼声越来越强，具体表现在拆迁时因这类问题导致的滞留户越来越多，拆迁后引发的信访案件数量越来越多，信访无果后进入诉讼程序的案件也越来越多，尤其是诉讼类案件，从网上公开的文书检索类网站明显可以看出，行政诉讼案件数量爆发式增长。

    马克思主义当中有一个著名观点：世界不是既成事物的集合体，而是过程的集合体。一切事物都是在变化的，不应该也不可能是永恒不变的。横向对比杭州、宁波、绍兴部分区县的安置政策来看，在部分条款（主要为“外嫁女”条款）的设定上就违反了这个事物运行的基本规律。

    以绍兴部分区县为例，从2014年开始进入大规模棚改、城中村改造到目前为止，在外嫁女条款上的设定几乎就是一层不变，当然政府在这方面的考量因素不仅仅是像普通老百姓那样只考虑个人得失，也不会像我们这些法律工作者这样只考虑法律层面的得当，他会综合考量当地农村的各类习俗、各类历史遗留问题的妥善解决、财政资金的保障，当然最主要的还是政策前后的稳定公平性。但正是基于这样的考虑，导致了近十年来这一条外嫁女区别安置的政策几乎没有变化。

    十年前制定这样的政策，或许符合当时当地的风土人情，但法治社会、小康社会的建设，共同富裕的理念已经深入人心，这类看上去和“男女平等”这一基本理念有所出入的规定，就显得有些不合时宜了。

    （三）直接原因：不患寡而患不均的常人心理

    两千多年前的先贤在《论语》中就已经提出“有国有家者，不患寡而患不均，不患贫而患不安。盖均无贫，和无寡，安无倾”的治国理念。对照我们的拆迁安置政策的实施，除了前文所述原因以外，其直接原因就是让人感觉不公平、不均衡。笔者近几年在代理行政机关上百件行政诉讼案件的时候，明显可以感受到作为行政相对人最大的症结在于“人有我无”，具体表现为：1. 同户男性成员可计入安置人口，同户女性成员因已婚不能计入安置人口（以绍兴部分地区为主）；2. 同户女性待遇区别农嫁农还是农嫁居，农嫁农没得享受，农嫁居待遇减半（以杭州部分地区为主）。

   伴随我国法治社会建设的进程，民众的现代化法治意识、维权意识相较于十年前也有了巨大的提升。对于公权力所制定的政策以及旧时代所流传的旧观念，不再是一味的顺从，而是敢于提出质疑和反抗。

    随着通讯工具的发展、信息传播渠道的多元化，人们获取自身想要的信息更加的容易。在网络时代，“外嫁女”们可以轻易获取同类情况在其他地区可以安置补偿的信息。当这样的信息广为流传后，当“外嫁女”们多问政府几个为什么，当政府的解答多几次不竞如人意时，“患不均”的正常心理就会驱使“外嫁女”通过诉讼、信访的方式维护自身的权益。

    三、破局之策：吹尽狂沙始到金

    （一）不得不破的时代需求

    2021年3月14日，十三届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，明确赋予浙江高质量发展建设共同富裕示范区的重大任务。浙江也同样承诺要以实际行动和高分报表践行绝对忠诚，坚定扛起重大政治责任，坚决完成光荣使命任务。

    2021年5月20日，中共中央 国务院发布《关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》，也明确提出了保障妇女儿童合法权益的意见。

    由此可见，新时代赋予我们新的历史使命，共同富裕是社会主义的本质要求，是人民群众的共同期盼，“外嫁女”群体作为之前掉队的人群，已经到了该重新归队的时候了，本文所谓的“同户不同命”外嫁女安置模式已经不适应新目标的要求了，也已经到了破而后立的时刻了。

    （二）破局契机已经到来

    1. 立法层面的保障

    “外嫁女”作为一种俗称，已经在征收拆迁领域演变成了一个特殊的群体，行政机关所制定的规范性文件（拆迁政策）对此类人群作减损权益的特殊对待，存有不当。

    《中华人民共和国宪法》第四十八条规定了“中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利。”，在基本大法里面明确了男女平等的原则。

    《中华人民共和国妇女权益保护法》第二条规定了“实行男女平等是国家的基本国策。国家采取必要措施，逐步完善保障妇女权益的各项制度，消除对妇女一切形式的歧视”。该法同时在三十二条、三十三条也规定了：“妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利”以及“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益”。

    上述几项法律规定，虽然没有细致到“外嫁女”群体的安置问题，但从原则性来讲，显然是要求行政机关应该一视同仁的对待。上述原则性的法律规定也给我们改进措施，为困境破局提供了坚实的法治基础。

    2. 司法判例的指引

    横向比较杭绍甬三地部分区县的安置政策，很容易发现，各个地方的政策略有不用者有之，大相径庭者有之，甚至是同地区不同街道还有区别对待。人民法院在审理此类案件时，除严重违反法律规定以外，一般都会适用安置政策，这便直接导致同案不同判，这也严重损害了司法的公信力，这就需要浙江省高院对此类问题作出统一裁判规则。

    此处不得不提的一个案件，便是2021年8月2日浙江省高级人民法院作出改判结果的朱如云诉越城区人民政府征收补偿一案【案号：（2021）浙行终378号】，省高院为了保护该案当中“外嫁女”的权益，对于政策的理解做了与制定机关操作内容截然不同的解释，既保护了外嫁女的权益，也没有实质性推翻该项政策。这就导致当地政府要么选择制定文字上更加严谨的说辞，要么改变这一规定的现状。

    显然，省高院的该份改判案例的初衷当然是希望改变这一现状，而且近一年该案例的影响已经在司法系统开始发酵，各级法院对此问题均有了改判思路。作为当地政府而言，可以凭借该案的这股东风，借着当地各级司法机关对此问题的重新认识，完全可以对现有的政策进行一番改变。

    3. 基层民众的呼声

    笔者在“外嫁女”问题比较明显的绍兴地区执业，也担任了属地区域几家街道的法律顾问，基本都会全过程参与自然村的拆迁项目，包括调研、签约、诉讼等可以和民众面对面的环节。笔者也有以闲聊的方式向老百姓交流“外嫁女政策”的认可度，结果也大体预料之中，基本为两种态度，一是无所谓型，基本属于“事不关己”的人群，二是反对型，属于“利益冲突”者或是“大道为公”者，几乎没有拥护者。

    （三）除危解困之破局三策

    1. 急策：革故鼎新式

    北宋王安石在其《周公论》一文中就曾提出过“盖君子之为政，立善法于天下，则天下治”的观点，部分区县的“外嫁女”安置政策既然已经存在不合时宜的弊端（以“一刀切不予安置”为例），可以采用废止旧策，启用新策的做法，即废止区别对待“外嫁女群体”的政策，启用“单一户籍说”的新政策，将户籍机关登记的户籍信息作为该集体经济组织拆迁时认定安置人口的方式。

    该策略的好处在于完全消除普通百姓“患不均”的不良后果，可以在该领域做到更高程度的男女平等。但同时该策略也有弊端，其不适用于“积重难返”的辖区，比如说原先是已经采取“一刀切不予安置”很多年的地方，这些年里积累的诉讼、信访群体已经达到一定量了，贸然采用该方法得话容易产生新的问题，若新政策不适用该群体，则容易激化这批诉访人群做出更激烈的行为，若能够适用于该群体，则对其他未进行诉讼信访的外嫁女产生极大的不公平。

    所以该策略适用于男女安置权益存在差异但不明显的地方（例如杭州的部分区县）。

    2. 稳策：循序渐进式

    对于上述部分“积重难返”的区域，如果要想进行最低社会稳定风险的改良，笔者认为可以采用循序渐进的方式。仍以已经采取“一刀切不予安置”很多年的地方为例，既然不适用“急策”，可以采取更温和的方式，比如说，原先外嫁女的权益相当于是〇，那么可以在这个基础上增加一定的权益，但该权益又不会让人觉得非常不公平，按房屋补偿和货币补偿两种类型举例，当地正常一个户口保底安置是50平方，则“外嫁女”一个户口可以补偿25个平方，或者折算是等额的货币，当然具体补偿折扣可以根据当地实际进行确定。

    在改进后的政策实施一定年份以后，诉访存量降低到一定比例之后，再次改进，最终实现安置权益的“男女平等”，当然中间的过程可以分为两次也可以分为更多次，以此循序渐进的推动政策改良，最终达成目的。

    该策略的好处在于逐步推动改革，社会稳定风险最小化，且能最终落实共同富裕建设下的拆迁权益公平公正。坏处在于进度把握难度大，抗干扰因素能力低。当在实施过程中，上级法院认为政策于法不符而作出败诉判决或是上级政府认为进度太缓而责令处理时，就得摒弃“稳策”，采用“急策”。 

    3. 缓策：个案化解式

    部分地区得地方政府考虑到更多、更深层次得因素，并不希望对现有政策作明显得大力度变化，则可以考虑适用个案化解式得策略。即引导该类群体通过诉讼的方式来解决问题，在诉讼环节中，以司法机关的意见作为处理该类群体的准则，通过府院联动的方式（司法建议书、联席会议等形式），协调化解该类案件争议。

    该策略的好处在于不会对一直沿用的政策产生颠覆性的影响，也就不会对整个区域产生面上的大规模影响。但同样坏处在于纸包不住火，个案的调解必然会被他人所知晓，免不了其他人群的争议，所以该策略只能暂时治标，不能永久治本。

    四、结语：大道如砥、行者无疆

    集体土地征收过程中，外嫁女群体的安置补偿问题是无论如何都绕不过去的坎，在共同富裕、法治中国等时代使命的感召下，如何正确、妥当的解决因立法空白、历史延续等原因所造成的“外嫁女安置困境”，虽应属于“居庙堂之高者”所该忧虑解决的，但作为“处江湖之远者”的笔者，仍也希望本文能够为此尽一份绵薄之力。

    参考文献：

    1. 房明燕：《论土地征收中农村外嫁女资格认定问题》，载《法制博览》2019年6期。

    2. 温贵能：《“外嫁女”能否享受村民安置补偿待遇的裁判规则》，《山东审判》2020年5期。

    3. 赵贵龙：《“外嫁女”纠纷:面对治理难题的司法避让》，《法律适用》，2020年第7期

    4. 程诗棋：《农村“外嫁女”集体经济组织成员资格的确认与法律保护以海南省三亚市法院“外嫁女”征地补偿费分配纠纷案件为研究基础》，《法律适用》，2018年第11期

    5. 房绍坤、任怡多：《“嫁出去的女儿，泼出去的水？”——从“外嫁女”现象看特殊农民群体成员资格认定》，《探索与争鸣》，2021年第7期

    6. 张勤：《股份合作制下“外嫁女”土地权益纠纷的解决——以珠三角S区为中心的实证研究》，《江苏社会科学》，2018年第2期

    7. 孙海龙、龚德家、李斌：《城市化背景下农村‘外嫁女’权益纠纷及其解决机制的思考”》，《法律适用》，2004 年第 3 期

    8. 孙笑侠：《司法权的本质是判断权 ——司法权与行政权的十大区别》，《法学》，1998年第8期

    9. 参见浙江省高级人民法院(2021)浙行终第 382号行政判决书。

      作者：浙江泽大（绍兴）律师事务所

            蒋凌超律师   13429514131